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郡县制下的官吏考核

发布时间:2020-04-28 23:53:30 来源:亮剑军事网 作者:亮剑 阅读量:

  我们知道,中国和世界上很多国家不同,我们国家是一个巨大的、中央集权的国家。这种国家,它采取的体制是中央政府下辖郡县的这种体制。我们发现,全世界和我们同等体量的国家,直到今天,很多还都选用的是联邦制,这是为了便于管理。而中国却是从一开始,两千多年前就选择了这样一条郡县国家的道路。

  所谓的郡县国家,就是国家在政体上,只有一个中央政权,其他所有小的行政单元,都是这个中央政权的分支机构,这就是我们提出的中央政府到郡、县这样一种国家结构。这种国家结构是战国以来逐渐形成的。

  战国以来的另外一大特征是氏族制度,所谓“氏族”,就是过去以血缘为单位凝结成的组织。随着与氏族制度相匹配的分封制度、宗法制度逐渐瓦解,郡县制度全面铺开,贵族被消灭,官僚制度得以发展。从国家选拔人才的角度来说,由过去贵族世世代代担任职官、获得封地,转为推荐和选拔有德、有才能的人,任用为国家的官僚。这是从人才选拔的角度来看它的转变。

  我们从地方行政管理的角度来看,荀子曾经说,西周是封国七十一,同姓五十三。就是封了71个小国,其中是周朝的直系亲属的、同姓的有53个。战国以后,中国逐渐由这种封邦建国的分封制度,转而成为郡县国家这种由上到下直接管理的中央集权制度。

郡县制下的官吏考核

  首先我们要问,这种郡县制度是如何诞生的呢?我们可以说,郡县制度是军事兼并的产物。春秋战国时期,每个国家为了达到富国强兵的目的,都要进行变法,变法当中重要的一个制度转变就是实行郡县。郡县制度可以更为集中地把军权统一在一起,更为方便地调配资源,而这一切都是为战争服务的。

  我们知道,中国古代是城邦国家。古代中国有城邑,所谓的城邑就是用土围了一个四面的城墙,这个叫邑。这种城邑只是一个政治小单元。城邑由贵族来管理,贵族占据了城邑,同时把城邑周边的土地作为资源来耕种,这种城邑逐渐扩大,就形成了领土国家。这就是春秋战国时代的诸侯国。可是这些领土国家是没有郡县的观念的,每一个小的城邑都由君主分封给卿,或者是大夫,由他们世世代代地享有和管理。

  那么这些城邑怎么就变成了郡县了呢?我们知道,县最初的出现是因为商鞅变法。商鞅变法,把关中地区大大小小的邑,有的是乡,有的是聚(所谓的聚就是聚落,它连小的城郭都没有,就是一群人相对集中地聚集在一起),汇集起来设立了30余个县,这就是中国最早出现的县。县的官员不再世袭,而是由中央政府指派,叫“千石之令”,大概是领一千石俸禄的这样一个官员来管理。

  那每当扩张获得了新的土地后要怎么办呢?秦又有了新的办法。在获得了新的土地之后,就在这些土地上设立一个更高的行政单位,叫作郡。比如秦在灭掉韩国之后,就设了三川郡;在灭掉楚国之后就设了楚郡。郡下面设县,郡的首长叫郡守,县的首长叫县令或者县长。这是大家非常熟悉的秦始皇统一天下的几个政策之一。

  那么很多人就会问第二个问题,这种军事兼并产生的郡县制,它的特质是什么?换个问法就是,这种郡县制,它有哪些特征?它有哪些有利于国家的因素呢?首先通过观察我们会发现,郡县制有严格的层级制度,它的最底层的一个单位叫作里,类似于我们今天的社区或者是村,里上面有乡,乡上面有县,县上面有郡。汉代还在郡之上设立了一个监察机关,叫作州部。这个背后的特质是,中央政府可以通过郡、县、乡、里,把中央政府所要颁布的命令直接落实到每一个老百姓的头上。

  所以我们会发现,秦汉时代很多事情,比如说一些刑事案件,从地方上由郡、县、乡、里,一直呈报到中央,最后由中央的廷尉府——就是最高的审判机关,或者由御史府——由最高的监察机关批复获得处理。这也就是说,皇帝通过郡、县、乡、里这样的机构,开始直接管理国家的每一寸土地,管理国家的每一个人。

  第二个特质,我们会发现,郡县这种国家结构,每一个层级的负责人都是临时的,是被雇用的。是君主发给俸禄,官僚替君主完成国家权力,在地方治理之后,国家会给他一定的回报,这就是薪水。所以本质上,这是一种雇佣制度,是皇帝雇用代理人来管理国家。所以每个层级无论是郡守,还是县令,他们都只是代理人,他们不是权力的所有者,说到底只是命令的执行人而已。

  那么这种郡县结构的地方行政,它的优点在于什么呢?优点在于便于垂直管理,效率高。我们知道伴随着战争,秦已经铺设好了通往全国各地的“高速公路”,这个被称为驰道。国家的法令,通过这种“高速公路”能很快地传递到地方。所以也就是说,秦始皇有了一个什么想法,有了一个什么规矩,可以通过这种一层一层的层级,传递到每一个老百姓的头上。

  而它的缺点在于国家的权力过于集中。为了完成中央的任务,很多基层的官吏、代理人,他们不需要管老百姓的死活,他们只需要管皇帝下的命令,有没有完成。因为他们的收入是皇帝给的,不是老百姓给的。所以在这种体制下,郡县制度它所维系的是中央的权威,是皇帝的权威。

  明末清初大思想家顾炎武在总结明代的政治得失时说“封建之失,其专在下”,说封建制度、封邦建国的这种“联邦”制度,它的缺点在于国家权力过于分散,无法整合,无法统一;而“郡县之失,其专在上”,郡县制的这种不合理因素,在于国家权力过于集中,都集中在中央政府。

  所以大家可能会发现,中国古代在改朝换代的时候,反叛者或者敌对势力、敌对政权,只要倾尽全力打掉某个朝代的中央政府,打掉它的首都,这个朝代就迅速灭亡了。这就好比一个人,只要打掉他的心脏,或者打掉他的头脑,这个人便再也不可能活过来了。所以作为政治制度,专制君主通过郡县直接支配人民,他克服了氏族制度的这种束缚,克服了分散,使得君主能够直接管理人民。我们有学者称之为“一竿子捅到底”,就像一根竹竿一样,皇帝拿在手里,一直捅到地方。

  这里也要说一下,在这种“一竿子捅到底”的制度下,作为政府的首脑,皇帝其实并不轻松。以秦始皇为例,他作为国家的最高元首,每天都要亲自答复各个地方反馈上来的公文,给予指示。传说因为秦代用的是木牍和木简,所以秦始皇每天批的公文重达上百斤,这些都要由秦始皇一个人做出决策。在这种郡县国家里面,其实所有层级的代理人都不需要动脑筋,只需要最高统治者一个人动脑子,他一个人发挥作用就可以了。

  我们发现,这种郡县国家并不是一蹴而就的。秦崩溃后,有很多参与灭秦的人都希望回到战国的旧秩序。可是大家发现,秦汉之际的时候,郡县制作为一种有效的、效率非常高的、早就为人们所接受的政治制度,已经无法逆转地成了历史的潮流。

  秦朝在地方上,尤其在郡这个单位上,把权力分为三个方面。郡守(也就是这个郡的行政长官)承担一郡的行政权和司法权;郡尉又叫都尉,行使一个郡的军事权,他可以征发和训练民兵;而御史又被称为监御史,行使对一个郡官僚的监察权。秦代还没有建立起普遍的选官制度,秦统一中国之际,它的官僚都是由军人转化而来的。

  可以说,这种制度在设计上是非常合理和有效的,这种制度也帮助秦迅速地实现了统一。可是人们接受这种制度有一个过程,在汉朝建国的时候就实行了郡县制和分封制相结合的这种制度。为了避免中央权威到达不了遥远的地方,汉朝又在这些地方的郡县之上设立了诸侯王国,这种诸侯王国就好像一个帽子一样戴在郡县的头上。

  为了避免秦那种长期的、消耗民力的动员机制,汉朝初年,实行官员久任制度。什么叫久任呢?就是地方官员长期保持不变。举个例子,汉代某一个官员在某一个郡担任郡守,中央对他的工作非常满意,甚至十几年的时间,不给他改变工作。为了表示对他的工作的认可,就给他增加俸禄以保证地方官对于地方治理的尽责以及政策的延续、稳定。在这种基础之上,经过了汉代的高祖、文帝、景帝,到武帝时代,郡县制度可谓是全面铺开。

  我们知道,秦朝建国的时候,中国境内是36个郡。到秦朝灭亡的时候,有学者认为,秦已经增长到了48个郡。有人会问为什么会是这个数字,因为秦人尚六,他们喜欢6或者是6的倍数,所以36个郡是一个和6相关的数字,48个郡仍然是一个和6相关的数字。到了汉武帝时代,经过开疆拓土,汉朝又增加了很多郡。到了西汉灭亡的时候,大概是105个郡。东汉时代是103个郡。在秦汉时代,中国经历了从36个郡到100多个郡的这样一个发展过程。而郡下的县,基本保持在1500个左右的规模。郡县制的全面铺开,建立起了中央政权和地方政权这样一个稳固的、牢靠的关系。

  我们可以讲,我们中国这么大的国家,之所以能够在经历了从古到今的多次分裂后,最终又能够走向统一,而这种统一往往又能保持两三百年之久,它的根本原因就在于政治制度上实行了郡县制,将国家的管理权集中到了中央,集中到了皇帝手中。

  郡县制它不是孤零零的一个行政制度,它还有很多配套的措施。尤其是到了汉武帝时代,郡县制度全面铺开,做了很多调整和配套。

  首先是官僚的选拔,也就是所谓的“察举”制度。通过在民间选秀才、选孝廉(孝廉是一个郡一到两个人,秀才是一个州一个人),把民间的精英选到中央,由中央统一培养,统一分配,这些人是公务员的候补梯队。而地方的行政长官可以选廉吏,就是比较清廉的官吏和治剧(剧的意思是比较繁杂)。廉吏是指那些个人操守比较好的官员,治剧则是指那些能力比较强的官员。同样是从德才两个方面选拔人才作为官员提升的依据。也就是说到了汉代中期,官员的选拔已经有了新的制度。

  第二个是官僚的教育。从汉武帝时代开始,就设立五经博士。这里的五经指的是儒学五经,即《诗》《书》《礼》《易》《春秋》,它就用五经来教育老百姓。那么五经博士设立之后,儒学成为国家认可和推广的教育。通过经学教育,将所有国家代理人的思想文化、意识形态、语言话语和道德操守统一起来,这样就为国家的“候补公务员”提供了一个庞大的教育支撑。

  第三个就是官员的考绩。今天我们知道,我们的官员、公务员有考核,其实这种考核最早始于秦汉时代。汉代规定,每年的八月,各个乡、县的地方官要统计你这一个地方开垦了多少田,收了多少粮食,做了什么事情,滋生了多少人口,然后向郡汇报,郡每年九月派一个官吏向中央汇报工作,这叫“上计”。

  而郡县“上计”之后,这个汇报工作的人要向中央政府的宰相和皇帝报告:这一年我这一个郡到底有没有开发更多土地,有没有滋生更多人口,钱粮是如何征收和支配的。而地方官吏郡守和县令,每三年要考核一次,这叫三年考绩。三年考绩之后,要判定他的序列,名列前茅的叫作“最”——就是最好最坏的最;排在最后的叫作“殿”——殿是这个宫殿的殿,就是排在最后,殿军。排在前面的“最”要给予迁,排在最后的“殿”要给予黜,就是所谓的罢黜。

  大家很难想象,在秦汉时代,尤其是一些低级官吏,如果经过考核排在最后,而且犯的错误比较明显,是要被郡县的这些长官扒掉裤子打屁股的。后来是皇帝发现这样也不太合适,还专门发了一道圣旨,不许郡县侮辱长吏,就是不许打县令、县长的屁股,但是一般的官吏如果经过考核不合格,该打还是要打。

  同时,为了考核好官员,汉代在汉武帝时代将全国分为13个州[1],每一个州派一个中级官员叫刺史,去监察这个地方上的郡。这个刺史是不管老百姓的,他是按照六条来考核郡的郡守。所以刺史是针对谁的呢?刺史主要是针对2000石的郡守和郡尉的。这种考核也成为地方官员升迁和罢黜的一个基本标准。

  可以说,为了郡县制,秦汉时代建立了一套人才选拔、官僚考核、人才教育的系统。大家要问,儒学何以独尊呢?简单一句话回答,就是儒学把自己的教育系统绑在了国家的选官系统上。你想做官吗?那你就要接受我儒家的经典教育。所以两千年的中国,儒学之所以能长久保持独尊,成为每一个人的信仰,根本原因在于,国家的选官系统和儒生们的教育系统绑在了一起。

  做一个总结。毛主席曾经说过“百代都行秦政法”。一百代以来,大家都沿着秦的法制建设、法令建设,这种秦的法令建设,最重要的就体现在郡县国家这个层面上。郡县制度是中国古代政治制度的基石。中国古人有这样一个说法,说“郡县治,则天下安”,只要每一个郡、每一个县治理好了,这个国家就安定了。这就是我们今天要讲的,郡县国家——这种战争催生出来的高效率的副产品,后来成为两千年来中国维系统一和行政的基石。

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